6 февраля 2018 года председатель Комиссии США по ценным бумагам и биржам (SEC) Джей Клейтон (Jay Clayton) и председатель Комиссии США по торговле товарными фьючерсами (CFTC) Дж. Кристофер Джанкарло (J. Christopher Giancarlo) выступили с докладом на тему «Виртуальные валюты: надзорная роль Комиссии США по ценным бумагам и биржам и Комиссии США по торговле товарными фьючерсами» перед Комитетом Сената США по вопросам банковского сектора, жилищного строительства и городского хозяйства.
Доклад был подготовлен с целью привлечь внимание к вопросам, связанным с криптовалютами и ICO.
Клейтон и Джанкарло считают криптовалюты, ICO и связанную с ними деятельность причиной ряда проблем на финансовом рынке. Клейтон заявил, что миссия SEC заключается в защите инвесторов и подчеркнул, что привлечение капитала путем проведения ICO попадает под действие «Закона о ценных бумагах» от 1933 года.
Джанкарло в свою очередь обозначил юрисдикцию возглавляемой им комиссии и озвучил миссию CFTC, заключающуюся в создании открытых, прозрачных, конкурентоспособных и финансово обоснованных рынков деривативов. По его словам, Комиссия стремится защитить пользователей рынка и их фонды от мошенничества и манипуляций, связанных с производными инструментами, подпадающими под действие «Закона о товарной бирже».
Эти инструменты позволяют переносить риски переменных издержек производства (таких как цена на сырье, энергию, валюту и процентные ставки) от тех, кто не может им противостоять к тем, кто может. Чтобы обеспечить целостность рынков деривативов в США, CFTC регулирует деятельность их участников.
Быстрый рост рынка криптовалют и развитие ICO уже привлекли значительный капитал. Однако процедура ICO сопряжена со значительными рисками, такими как предоставление ложной информации, высокая волатильность, манипуляции и мошенничество.
Оба докладчика подчеркнули оптимистичное отношение к развитию финансовых технологий, но обратили внимание, что инвесторы заслуживают полной защиты, предусмотренной законами.
Регуляция криптовалютного рынка в США
Перед SEC и CFTC была поставлена задача создания регулируемой среды для инвесторов и других участников криптовалютного рынка. Решение возникающих в связи с этим вопросов призвано служить долгосрочным интересам американских инвесторов, которые во многом не осознают всех существующих факторов и рисков и имеют право на выгоды, предоставляемые им государственными и федеральными законами.
Клейтон упомянул о своем декабрьском обращении к инвесторам, в котором призывал их к тщательному изучению информации об ICO и к использованию всех доступных инструментов при принятии решений о возможном инвестировании.
Также он подчеркнул, что до настоящего времени SEC не зарегистрировала ни одного ICO или компании, торгующей биржевыми товарами, и ни одной существующей криптовалюты или связанного с ней актива.
Председателями Комиссий были высказаны предупреждения о выходе деятельности криптовалютных рынков за пределы национальных границ США. Это делает возможными трансграничные перемещения активов без ведома инвесторов, что мешает SEC, CFTC и другим регуляторам пресекать деятельность недобросовестных участников. Чтобы обезопасить инвесторов, SEC и CFTC публикуют предупреждения, бюллетени и заявления о рисках ICO и инвестирования в криптовалюту.
Кроме того, существует опасность потери инвестиций и конфиденциальной информации из-за программных взломов торговых онлайн платформ и индивидуальных кошельков. Более 10% средств (почти $400 млн.), полученных в ходе проведения ICO, были похищены в результате хакерских атак. К примеру, буквально недавно японский рынок криптовалют потерял более $500 млн. вследствие взлома торговых систем. Не удивительно, что председателем были одобрены недавние действия некоторых платформ социальных сетей по ограничению возможности пользователей продвигать ICO.
Клейтон отметил, что цифровые валюты представляют собой элементы неотъемлемой ценности, аналогичные, например, золоту или наличным. Сторонники криптовалют делают акцент на возможности перевода средств без посредников и территориальных ограничений при низких транзакционных издержках. Однако критики отмечают, что данные выгоды не доказаны, а другие преимущества, такие как анонимность, способствуют незаконной торговли и мошенничеству.
Рост популярности цифровых валют заставляет задуматься — соответствует ли имеющийся традиционный подход к регулированию сделок на образовавшемся криптовалютном рынке. По мнению Клейтона, некоторые торговые площадки, позиционирующие себя как «биржи», фактически не являются таковыми, поскольку инвесторы в этом случае не получают мер защиты, предусмотренных законом.
Многие криптовалютные платформы изъявили желание регулироваться как обычные услуги по передаче денег. SEC имеет контроль над операциями с ценными бумагами, но не над транзакциями в валютах или сырьевых товарах, включая валютные торговые платформы. Эти платежные услуги не находятся в сфере юрисдикции SEC или CFTC. Но, как подчеркнул Клейтон, никогда услуги по переводу обычных средств не влияли на ценообразование валют и не предлагали какие-либо сопутствующие услуги. Действующая нормативная база для электронной торговли не соответствует тому типу торговли, с которым общество столкнулось сейчас. Клейтон отметил открытость Комиссии для изучения вопроса о необходимости усиления регулирования.
Докладчиками была высказано убеждение, что попытка применения к криптовалюте простого термина «валюта», не лишает ее признаков соответствия ценным бумагам. Многие продукты рекламируются как инвестиционные возможности, а если криптовалюта является ценной бумагой, ее промоутеры не могут делать предложения или осуществлять продажи, без соответствия федеральным законам о ценных бумагах.
Брокеры, дилеры и другие участники рынка, должны гарантировать, что их действия на криптовалютном рынке не противоречат их обязательствам по борьбе с отмыванием денег. Эти участники рынка должны рассматривать платежи и другие транзакции, совершаемые в криптовалюте, так же, как если бы передавались наличные деньги.
Криптовалюта может быть идентифицирована как продукт ценных бумаг, подпадающих под действие федеральных законов о ценных бумагах. Существует ряд проблем, которые должны быть решены, прежде чем участники рынка начнут осуществлять вложение средств в криптовалюту. Это вопросы, связанные с ликвидностью, оценкой и условиями хранения активов фондов, а также вопросы эмиссии, выкупа и арбитража в пространстве ETF.
Председатель Клейтон сообщил, что в прошлом месяце несколько крупных инвестиционных игроков, с которыми SEC начал проводить работу по регистрации, отозвали свои регистрационные заявки. Директор отдела SEC по Управлению инвестициями призвал к активному обсуждению условий и требований по регистрации инвесторов. Клейтон выразил готовность продолжать диалог со всеми заинтересованными сторонами.
Регулирование ICO (Token Sale)
Существенный рост стоимости криптовалют за короткий период конца прошлого года привел к широкому распространению ICO как инструмента привлечения капитала. По оценкам SEC, объем рынка ICO в 2017 году составил 4 млрд долларов.
По словам Клейтона, каждый участник рынка ICO должен задать себе ключевой вопрос: является ли монета или токен ценной бумагой? По его мнению, существующие структуры ICO непосредственно связаны с федеральными законами о ценных бумагах.
25 июля 2017 года SEC опубликовала доклад о расследовании в отношении ICO токенов DAO. Комиссия пришла к выводу, что токены DAO являются ценными бумагами, и подчиняются соответствующим федеральным законам. В докладе также было разъяснено, что компании, использующие технологию распределенной базы данных или выпускающие ценные бумаги на основе технологии блокчейна, обязаны регистрировать в SEC предложения и продажи этих ценных бумаг.
Токены, которые подчеркивают потенциал прибыли, содержат в себе признаки ценных бумаг. Они покупаются в расчете на потенциальный рост их стоимости с возможностью получения прибыли путем дальнейшей перепродажи на вторичном рынке или с целью получения прибыли от токенов на основе усилий других, что является ключевыми и отличительными признаками ценных бумаг.
Клейтон предостерег участников рынка от рекламы предложения продажи монет без предварительного определения, применяются ли законы о ценных бумагах к этим действиям. Чрезмерное продвижение токенов может быть индикатором манипуляций и мошенничества. Также прозвучало предупреждение для тех, кто управляет криптовалютными платформами и имеет влияние на ценообразование — вероятно, они действуют на незарегистрированных биржах в нарушение закона «О фондовой бирже» от 1934 года.
В заключительной части доклада председатели Комиссий вкратце озвучили мероприятия, предпринятые SEC и CFTC в сфере регулирования рынка криптовалют и ICO. В сентябре 2017 года было создано новое кибер-подразделение, которое сосредоточилось на преступлениях, связанных с технологией распределенной базы данных и ICO, распространением ложной информации через электронные и социальные сети, захватом брокерских счетов, а также взломом с целью получения конфиденциальной информации. Кибер-подразделение работает в сотрудничестве с группой по технологии распределенной базы данных, которая была создана в ноябре 2013 года.
Что уже сделано в отношении ICO проектов
Клейтон сообщил, что SEC уже осуществила ряд принудительных мер в отношении ICO за предполагаемые нарушения федеральных законов о ценных бумагах:
- В сентябре 2017 года одному из участников рынка были предъявлены обвинения в обмане инвесторов в нескольких ICO, якобы поддерживаемых инвестициями в недвижимость и алмазы. Согласно информации SEC, инвесторы предоставили средства на сумму около 300 000 долларов США. Им были обещаны значительные результаты, несмотря на то, что ни одна компания реальной деятельности не вела.
- В декабре 2017 года были заморожены активы одной из компаний в целях предотвращения мошеннического ICO, которое, предположительно, привлекло до 15 млн. долларов от тысяч индивидуальных инвесторов, начиная с августа 2017 года. Согласно имеющейся информации, мошенничество управлялось рецидивистом-нарушителем закона о ценных бумагах. Инвесторам было обещано более 1300% прибыли менее чем через 29 дней.
- В декабре прошлого года, после вмешательства SEC, одна из компаний остановила ICO в целях проведения проверки продуктов на основе блокчейна. В ходе разбирательства выяснилось, что ICO является незарегистрированным предложением и продажей ценных бумаг в нарушение федеральных законов о ценных бумагах. В результате компания вернула средства инвесторам еще до распределения токенов.
- Совсем недавно было остановлено мошенническое ICO, нацеленное на розничных инвесторов и позиционирующее себя как первый в мире децентрализованный банк. SEC удалось заморозить некоторые из незаконно полученных криптовалютных активов и задержать получателя.
Клейтон также выразил обеспокоенность тем, что ряд публичных компаний объявляет об изменении их бизнес-моделей и названий, чтобы акцентировать внимание на технологии распределенной базы данных, не уточняя какие именно изменения будут внесены. SEC внимательно следит за компаниями, меняющими свои бизнес-модели с целью извлечь выгоду из предполагаемого внедрения технологии распределенной базы данных, особенно в контексте предложения ценных бумаг.
Выводы по докладам SEC и CFTC
Председатели SEC и CFTC высказали солидарность в подходе к решению возникших проблем. Они предложили продолжать активную защиту новых сложившихся рынков и рекомендовали принудительные меры в отношении тех, кто проводит ICO или участвует в других действиях, связанных с криптовалютами в нарушение федеральных законов о ценных бумагах.
Также председатели Комиссий выразили готовность продолжать тесное сотрудничество с федеральными и государственными коллегами, включая Федеральное Казначейство, Министерство Юстиции, генеральных прокуроров и регуляторов ценных бумаг. отдельных штатов
В окончании доклада была высказана мысль о том, что технология распределенных реестров и другие новые технологии потенциально могут улучшить рынки капитала и отрасль финансовых услуг.
Предприятиям, особенно небольшим и не имеющим эффективного доступа к традиционным рынкам капитала, новые финансовые технологии могут помочь в привлечении средств для создания и финансирования их операций, что позволит им быть более конкурентоспособными как внутри страны, так и во всем мире. Также эти технологические инновации могут предоставить новые возможности инвесторам, но их реализация в полной мере возможна лишь тогда, когда они проводятся в соответствии с действующими федеральными законами.
